Protokoll
über die 14. Sitzung des Ausschusses 9
am 11. Oktober 2004,
im Verwaltungsgerichtshof, Gelber Salon
Anwesende:
Ausschussmitglieder (Vertreter):
Univ.-Prof. Dr. Herbert Haller (Vorsitzender)
Univ.-Prof. Dr. Clemens Jabloner (stellvertretender
Vorsitzender)
Univ.-Prof. Dr. Bernd-Christian Funk
Univ.-Prof. DDr. Christoph Grabenwarter
Univ.-Prof. Dr. Gerhart Holzinger
Univ.-Prof. Dr. Dr. h.c. Karl Korinek
DDr. Karl Lengheimer
Gerhard Neustifter (für
Maga. Sonja Wehsely)
Dr. Johann Rzeszut
Dr. Johannes Schnizer
Maga. Terezija Stoisits
Weitere Teilnehmer:
Dr.
Helmut Epp (für
Univ.-Prof. Dr. Andreas Khol)
Mag. Ronald Faber (für
Dr. Peter Kostelka)
Dr. Franz Fiedler (Vorsitzender des Österreich-Konvents)
Dr. Georg Kathrein (BMJ)
Dr.
Gerhard Kuras (als
Begleitperson von Dr. Johann
Rzeszut)
Maga.
Andrea Martin (als
Begleitperson von
Univ.-Prof. Dr. Dr. h.c. Karl
Korinek)
Dr.
Roland Miklau (BMJ)
Dr. Rosi Posnik (für Dr. Claudia Kahr)
Mag. Thomas Sperlich (für/als
Begleitperson von Maga. Terezija Stoisits)
Dr. Georg Stawa (für
Herbert Scheibner)
Büro des
Österreich-Konvents:
Dr. Gert Schernthanner (fachliche
Ausschussunterstützung)
Sladjana Marinkovic (Ausschusssekretariat)
Entschuldigt:
BM Elisabeth Gehrer
Maga. Sonja Wehsely
Beginn: 10.00 Uhr
Ende: 16.00 Uhr
Tagesordnungspunkte:
- Begrüßung,
Feststellung der Anwesenheit, Genehmigung des Protokolls über die
dreizehnte Sitzung am 23. September 2004
2. Diskussion über die Einführung eines Organstreitverfahrens vor dem VfGH (auf der Grundlage des Textvorschlags von Abg. z. NR Maga. Stoisits zur Einführung eines „Organstreitverfahrens“ zwischen Parlament und Bundesregierung)
3. Diskussion über einen „Unabhängigen Justizsenat“ (= adaptiertes Modell eines „Rats der Gerichtsbarkeit“; auf der Grundlage eines Textvorschlags der richterlichen Standesvertretung und eines Manuskriptsauszugs von Präsident des VfGH i. R. Univ.-Prof. Dr. Dr. hc. mult. Adamovich, die an alle Ausschussmitglieder versendet wurden)
4. Diskussion über die Ergebnisse der vom Präsidium eingesetzten Expertengruppe zum Thema „Handlungsformen und Rechtsschutz in der öffentlichen Verwaltung“ (vorbehaltlich des rechtzeitigen Einlangens dieser Ergebnisse)
5.
Diskussion über das Weisungsrecht
des Bundesministers für Justiz – Einrichtung eines parlamentarischen
Kontrollausschusses (auf der Grundlage der gemeinsamen Stellungnahme der
richterlichen und staatsanwaltschaftlichen Standesvertretungen vom 24.9.2004
und der gemeinsamen Stellungnahme des Generalprokurators beim OGH und der
Leiter aller 4 Oberstaatsanwaltschaften vom 22.9.2004)
6.
Diskussion über die verfassungsrechtliche Verankerung der Staatshaftung
bei Verletzung von nationalem Recht – Säumnis des einfachen Gesetzgebers (auf
der Grundlage des Textvorschlags von Abg. z. NR Maga. Stoisits)
7.
Diskussion über das zukünftige Schicksal der Kollegialbehörden mit
richterlichem Einschlag (Art. 133 Z. 4 B-VG-Behörden) und der sonstigen
weisungsfreien Verwaltungsbehörden (auf der Grundlage der in der Zwischenzeit
eingelangten Stellungnahmen und der an alle Ausschussmitglieder versendeten,
adaptierten Liste)
8. Allfälliges
Tagesordnungspunkt
1.: Begrüßung, Feststellung der Anwesenheit und Genehmigung des Protokolls
über die 13. Sitzung vom 23. September 2004
Der Ausschussvorsitzende begrüßt die Teilnehmer des Ausschusses 9 und
stellt die Anwesenheit (Umlauf der Anwesenheitsliste) fest.
Das Protokoll über die 13. Sitzung des Ausschusses 9 vom 23.
September 2004 wird mit folgender Maßgabe genehmigt:
Auf Seite 5 des Protokolls sind der in der
2. Zeile von oben eingefügte Klammerausdruck „[weiters?]“ in Art. 133
Abs. 4 des Entwurfs und die Fußnote 1 am Ende der Seite 5 ersatzlos zu
streichen.
Zum Textentwurf von Jabloner/Grabenwarter/Rzeszut
zur Einführung der Gesetzesbeschwerde wird vorgebracht, dass – vor dem
Hintergrund des Erkenntnisses des VfGH G 4/04 u. a. vom 16.6.2004 (mit dem die
Wortfolge „mit den Rechten nach § 19 Abs. 3 2. Satz“ in § 24 Abs. 3 2.
Satz UVP-Gesetz 2000 aufgehoben wurde) – die Legitimation von Amtsparteien zur
Erhebung der Gesetzesbeschwerde in die neu entworfenen Absätze „1a“ der Art.
139 und 140 B-VG eingebaut werden müsste. In diesem Sinne sei auch der
gemeinsame Textvorschlag Schnizer/Stoisits zur Einführung einer
„Verfassungsbeschwerde“ und zur Erweiterung der Anfechtungslegitimation in der
Fassung vom 7.10.2004 zu adaptieren; das auf dieser Art überarbeitete Papier
werde noch vor der nächsten Sitzung des Ausschusses 9 am 27.10.2004 neuerlich
eingebracht werden.
Von einer Seite wird darüber hinaus
kritisiert, dass die Gesetzesbeschwerde in der aktuellen Entwurfsfassung zu
einem wesentlich höheren Anfall beim VfGH führen würde als die geplante
Verfassungsbeschwerde. Dieser Mehranfall wäre vom VfGH nicht zu bewältigen.
Dies sei jedoch nicht als Plädoyer für die Einführung einer
Verfassungsbeschwerde, sondern vielmehr als Anregung für die Einschränkung des
Anwendungsbereichs der Gesetzesbeschwerde zu verstehen. Von mehreren Seiten
wird hiezu festgehalten, dass der Anwendungsbereich der Gesetzesbeschwerde
dadurch eingeschränkt werden könnte, dass man die Anrufbarkeit des VfGH erst
nach Vorliegen einer rechtskräftigen Entscheidung durch ein letztinstanzlich
erkennendes Gericht zulasse; eine solche Konstruktion sei bereits während der
Konzeption der Gesetzesbeschwerde erwogen, jedoch letztlich nicht umgesetzt
worden. Auch durch eine andere Definition des „Anlassfalls“ könnte ein Teil des
zu erwartenden Mehranfalls abgefangen werden.
Zum Protokoll über die 13. Sitzung des
Ausschusses 9 vom 23.9.2004 gibt es keine weiteren Wortmeldungen.
Der Ausschussvorsitzende teilt mit, dass
er vom Konvents-Vorsitzenden ersucht worden sei, die derzeitigen Abschnitte
über die ordentliche Gerichtsbarkeit (Art. 82 bis 94 B-VG), über die
Verwaltungsgerichtsbarkeit (Art. 129 bis 136 B-VG) und über die Verfassungsgerichtsbarkeit (Art. 137
bis 148 B-VG) zu systematisieren und neu zu strukturieren.
Der Ausschussvorsitzende weist weiters
darauf hin, dass alle 10 Ausschussvorsitzenden gebeten worden seien, am
18.10.2004 im Plenum des Österreich-Konvents eine Übersicht über die bisher in
den einzelnen Ausschüssen geleistete Arbeit zu geben.
Tagesordnungspunkt
2.: Diskussion über die Einführung eines Organstreitverfahrens vor dem VfGH
(auf der Grundlage des Textvorschlags von Abg. z. NR Maga. Stoisits
zur Einführung eines „Organstreitverfahrens“ zwischen Parlament und
Bundesregierung)
Auf der Grundlage des Textvorschlags von Abg. z. NR Maga. Stoisits wird das Modell eines „Organstreitverfahrens“ zwischen Parlament und Bundesregierung präsentiert; dieses konzentriere sich auf das Verhältnis zwischen dem Parlament einerseits und der Bundesregierung andererseits. Auch wenn man sich am deutschen Modell orientiert habe, ziele der Textvorschlag nicht auf ein umfassendes Verfahren nach Vorbild des Deutschen Grundgesetzes ab. Als Regelungsort wird Art. 55a B-VG (unter der Prämisse, dass das B-VG aus 1920 in Geltung bleibt) vorgeschlagen.
In der anschließenden Diskussion wird zunächst die Frage aufgeworfen, warum nur den Mitgliedern des Nationalrats oder des Bundesrats, nicht jedoch der Bundesregierung ein Antragsrecht eingeräumt werde. Angesprochen wird auch das Problem der mangelnden Justiziabilität; dies wird anhand eines Beispiels illustriert: Wenn ein Mitglied der Bundesregierung im Rahmen einer Anfragebeantwortung im Parlament die Beantwortung einer bestimmten Frage (etwa unter Hinweis auf die Amtsverschwiegenheit) verweigere, wäre ein solcher Fall unter Umständen noch insofern justiziabel, als die Frage, ob die Verweigerung der Anfragebeantwortung zu Recht erfolgt sei, vom VfGH geklärt werden könnte. Wenn das Mitglied der Bundesregierung hingegen eine – vielleicht sogar ausführliche – Antwort erstatte, die aber inhaltlich ungenügend sei, stelle sich das Problem der Justiziabilität auf andere Weise. Dann müsste nämlich im Endeffekt der VfGH die Bewertung vornehmen, ob das Mitglied der Bundesregierung seiner Antwortpflicht nachgekommen sei oder nicht. Auch wenn es nach der Judikatur des deutschen Bundesverfassungsgerichts Fälle gebe, in denen eine unzureichende Antwort einer gänzlichen Verweigerung gleich kommen könne, würde der VfGH in solchen Konstellationen doch unter Umständen sehr politische Bewertungen abgeben müssen. Darüber hinaus wird darauf hingewiesen, dass auch andere Anwendungsfälle (als jener des Verhältnisses zwischen Parlament und Bundesregierung) für ein „Organstreitverfahren“ denkbar seien und auch im Ausschuss 8 diesbezüglich ein Vorschlag erstattet worden sei. Schließlich wird jedoch festgehalten, dass zum derzeitigen Zeitpunkt, wo eine der wesentlichsten Vorfragen, nämlich Art und Ausmaß der parlamentarischen Kontrolle von ausgegliederten Unternehmungen, noch völlig unklar geregelt sei, eine seriöse Diskussion über die nähere inhaltliche Ausgestaltung eines „Organstreitverfahrens“ nicht möglich sei.
Tagesordnungspunkt
3.: Diskussion über einen „Unabhängigen Justizsenat“ (= adaptiertes Modell
eines „Rats der Gerichtsbarkeit“; auf der Grundlage eines Textvorschlags der
richterlichen Standesvertretung und eines Manuskriptsauszugs von Präsident des
VfGH i. R. Univ.-Prof. Dr. Dr. hc. mult. Adamovich)
Auf der
Grundlage des von der richterlichen Standesvertretung erstatteten Entwurfs für
die Einrichtung eines „Unabhängigen Justizsenats“ verläuft die Diskussion im
Ausschuss differenziert: Einerseits wird darauf hingewiesen, dass die
ordentliche Gerichtsbarkeit als dritte Staatsgewalt in großer Abhängigkeit zu
den beiden anderen Staatsgewalten stehe und diese starke Abhängigkeit gerade in
den letzten Jahren zu äußerst unbefriedigenden faktischen Entwicklungen
beigetragen habe. So sei etwa die Ausstattung der Gerichte auch deshalb
mangelhaft, weil sich der Bundesminister für Justiz im Kampf um die Verteilung
der Mittel gegen den Bundesminister für Finanzen nicht ausreichend durchsetzen könne
und in dieser Auseinandersetzung die Stimme der Richter zu wenig gehört werde.
Ein eindeutiger Beleg für diese mangelhafte Ausstattung seien etwa die Zustände
beim Obersten Gerichtshof, wo derzeit nur 2 Richteramtsanwärter eingesetzt
seien, während etwa im Bundesministerium für Justiz 12 Richteramtsanwärter
tätig seien. Es seien nicht nur zu wenig richterliche Planstellen vorhanden,
sondern es gebe auch im Bereich des nicht richterlichen Personals arge
Engpässe. Weiters gebe es auch im Bereich der Ernennung von
Richteramtsanwärtern einen gewissen Änderungsbedarf im Sinne von mehr
Transparenz und geänderten Kompetenzen. Was die Ernennung der Richter betreffe,
liege diese derzeit in der Letztverantwortung des Bundesministers für Justiz,
der von den nicht bindenden Dreiervorschlägen der Personalsenate auch abgehen
könne. Es sei zwar richtig, dass dies in den letzten Jahren – soweit
überblickbar – nicht vorgekommen sei; doch liege dies weniger daran, dass die
einzelnen Minister in der Vergangenheit derart verantwortungsbewusst gewesen
seien, als viel mehr daran, dass aufgrund der profunden Vorschläge der
Personalsenate eine gewisse „Hemmschwelle“ für die jeweiligen Minister
aufgebaut worden sei. Die Richterschaft wolle aber nicht auf den guten Willen
eines Ministers angewiesen sein, sondern vielmehr verfassungsrechtlich
verankerte Ansprüche haben. Schließlich wäre ein weiterer Vorteil eines
Unabhängigen Justizsenats, dass damit eine Plattform für eine bessere
Kommunikation zwischen Richterschaft und Bundesministerium für Justiz
geschaffen werden könnte, die einerseits helfen könnte, Missverständnisse zu
vermeiden, und andererseits mehr Akzeptanz gerade im Bereich der
Personalentscheidungen schaffen könnte. In diesem Zusammenhang wird auch auf
das in Fußnote 1 des Textentwurfs der richterlichen Standesvertretung
verankerte reine Richtergremium verwiesen.
Diesen
Pro-Argumenten wird jedoch entgegen gehalten, dass auch ein neues
Gremium – unter Einschaltung des Bundespräsidenten als Vorsitzenden – an der
mangelhaften Ausstattung der Gerichte nichts ändern könne. Im Großen und Ganzen
funktioniere die österreichische Justiz gut. Schon bisher wäre es an der
richterlichen Standesvertretung gelegen, in der Öffentlichkeit auf Probleme,
wie etwa die mangelhafte Ausstattung, aufmerksam zu machen. Darüber hinaus
würde ein Gremium für ganz Österreich zentralistischen Tendenzen Vorschub
leisten; hingegen würde es einem rein richterlichen Gremium an der notwendigen
demokratischen Rückkopplung mangeln. Fragen der Gerichtsbarkeit berührten nicht
nur die Richter, sondern auch die rechtsuchende Bevölkerung, die Wirtschaft und
den Rechtsstaat schlechthin, man könne sie nicht der Richterschaft allein
überlassen. Was die Ernennung der Richter betreffe, habe sich das gegenwärtige
System bewährt; die fehlende Bindungswirkung der Besetzungsvorschläge habe
unter Umständen dazu geführt, dass die richterlichen Personalsenate von
gewissen Besetzungsvorschlägen von vornherein Abstand genommen hätten. In
finanziell-organisatorischer Hinsicht sei der jetzt zuständige Bundesminister
für Justiz durchschlagskräftiger, als es ein aus Richtern bestehendes Gremium
wäre; im Übrigen seien von den in den letzten Jahren getroffenen Sparmaßnahmen
auch andere Bereiche, wie etwa die innere Sicherheit oder das Sozial- und
Krankenhauswesen, betroffen. Veränderungen zum Positiven seien auch innerhalb
des gegenwärtigen Systems möglich; einer Verfassungsänderung bedürfe es dazu
nicht.
Im Zuge der
weiteren Diskussion wird von mehreren Seiten grundsätzlich Unterstützung
für die Idee der Stärkung der Unabhängigkeit der Gerichtsbarkeit geäußert,
zumal diese derzeit die mit Abstand schwächste der drei Staatsgewalten sei.
Hinsichtlich des Ernennungsrechts wird die Meinung vertreten, dass es nicht
einzusehen sei, warum die Dreiervorschläge der Personalsenate, die faktisch
schon jetzt eine relative Bindungswirkung entfalteten, nicht
verfassungsrechtlich als relativ bindend verankert werden sollten: wenn dies
jetzt schon eine bewährte Praxis sei, könne man es getrost in die Verfassung
schreiben; ja man müsse dies sogar, wenn man konsequent sein wolle. Für die
Einrichtung eines Unabhängigen Justizsenats würde auch der ausgearbeitete
internationale Rechtsvergleich sprechen, der belege, dass es bereits in 80% der
untersuchten Staaten einen Richterrat oder ein vergleichbares Gremium gebe. Was
das Budgetrecht betreffe, könnte einem solchen Gremium ein verstärktes
Mitwirkungsrecht in Form eines Teilnahme- und Anhörungsrechts bei den
parlamentarischen Beratungen eingeräumt werden. Schließlich könnte ein
Mitwirkungsrecht eines solchen Gremiums auch im Bereich der Ernennung der
Richteramtsanwärter vorgesehen werden.
In einzelnen
Punkten wird jedoch auch Kritik an dem von der richterlichen
Standesvertretung erstatteten Textentwurf geäußert: so sei etwa die Bezeichnung
als „Unabhängiger Justizsenat“ irreführend; hinsichtlich des verwendeten
Terminus „Verwaltung der Gerichte“ stelle sich die Frage, ob davon auch die
Gerichte und Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts umfasst seien, was – zumindest
bezogen auf die beiden Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts – abzulehnen wäre.
Aufgrund der Textierung des Art. 85a Abs. 3 des Entwurfs sei auch nicht klar,
wer mit dem Unabhängigen Justizsenat das Einvernehmen herstellen solle. Auch
die Konstruktion, dass dem Unabhängigen Justizsenat einerseits der
Bundespräsident kraft Amtes vorsitzen solle, andererseits aber dieses Gremium
einen Vorschlag erstatten solle, über den letztlich der Bundespräsident zu
entscheiden habe, sei in sich widersprüchlich.
Hingewiesen
wird auch darauf, dass es keineswegs eine zwingende Notwendigkeit sei, die
Bindungswirkung einerseits im Bereich der ordentlichen Gerichtsbarkeit und
andererseits im Bereich der neu zu schaffenden Verwaltungsgerichte 1. Instanz
einheitlich zu regeln; unterschiedliche Regelungen könnten sachlich
gerechtfertigt sein und wären durchaus möglich. Von mehreren Seiten wird auch
Sympathie für den Vorschlag von Präsident des VfGH i.R. Adamovich
bekundet, wonach einerseits der von den Personalsenaten erstattete
Besetzungsvorschlag für Richter (und in Zukunft auch Richteramtsanwärter)
bindende Wirkung entfalten solle und andererseits ein eigener Richterrat für
das gesamte Bundesgebiet nach dem Vorbild der Personalsenate geschaffen werden
solle. In diesem Zusammenhang wird von Dr. Schnizer vorgeschlagen, an
der Spitze der Justizverwaltung ein Gremium zu bilden, das aus dem Präsidenten
des OGH als Vorsitzendem, den
Präsidenten der 4 Oberlandesgerichte und 4 weiteren (von Richtern
gewählten) Richtern gebildet werden solle.
Der
Ausschussvorsitzende
fasst die – sehr nuancierte – Diskussion dahin zusammen, dass unterschiedliche
Modelle auf dem Tische lägen (richterliche Standesvertretung; Adamovich;
Schnizer und Beibehaltung der derzeitigen Situation), jedoch kein Konsens
für eines dieser Modelle erzielt worden sei. Im ergänzenden Bericht des
Ausschusses 9 werde man sich daher auf die Wiedergabe dieser Textvorschläge und
der Pro- und Kontra-Argumente für und gegen die einzelnen Modelle beschränken.
Nach einer
kurzen Pause wird die Diskussion über den „Unabhängigen Justizsenat“ unter
Beteiligung des Konvents-Vorsitzenden fortgesetzt. Dieser erinnert
zunächst daran, dass es sich der Verfassungskonvent zur Aufgabe gemacht habe,
innerhalb von 18 Monaten einen Entwurf für einen völlig neuen Verfassungstext
zu erstatten. Dies sei Anlass genug, Überlegungen zu einer Neuordnung der drei
Staatsfunktionen Legislative, Exekutive und Judikative anzustellen. Gerade
letztere sei derzeit deutlich unterrepräsentiert, sie sei nur ein „Anhängsel“
des BMJ und von diesem vollkommen abhängig. Im Bundesfinanzgesetz gebe es
lediglich ein Kapitel über den OGH und die Generalprokuratur, nicht jedoch über
die ordentlichen Gerichte. Ohne eine verstärkte finanzielle und funktionelle
Unabhängigkeit könne und werde es aber auch keine inhaltliche Unabhängigkeit
geben. Das Papier der richterlichen Standesvertretung sei ein erster Schritt in
die richtige Richtung, wenngleich es im Detail sicherlich noch verbesserbar
sei. Auch im Vergleich zum Rechnungshof sei die ordentliche Gerichtsbarkeit
eindeutig unterrepräsentiert: So habe der Rechnungshof das Recht, einen eigenen
Budgetentwurf auszuarbeiten; ein eigenes Budgetkapitel sei dem Rechnungshof
gewidmet. Der Rechnungshofpräsident könne an den parlamentarischen Beratungen
sowohl im Plenum als auch im Budgetausschuss teilnehmen und habe dort ein
Rederecht. Dies alles wäre ein geeignetes Vorbild für die ordentliche
Gerichtsbarkeit. Auch im Bereich der personellen Vorsorge könnte der
Rechnungshof insofern ein Vorbild für die ordentliche Gerichtsbarkeit sein, als
es sehr autark sei und der Rechnungshofpräsident die volle Diensthoheit, aber
auch die volle Verantwortung für seine Bediensteten habe. Insgesamt sei die
Disparität zwischen Rechnungshof einerseits und ordentlicher Gerichtsbarkeit
andererseits sehr deutlich. Auch der ausgearbeitete Rechtsvergleich zeige
nachdrücklich, dass Österreich international weit hinterher hinke. Insgesamt
sei jedenfalls – auch im Hinblick auf die Weisungsproblematik (zwar gelte § 3
auch für alle Staatsanwälte, nicht jedoch für den Bundesminister für Justiz als
oberste Weisungsspitze) – ein deutliches „Gegengewicht“ zum Bundesminister für
Justiz notwendig; alle Versuche (auch „kleine Schritte“) in diese Richtung
seien lobenswert. Er glaube auch, dass die richterliche Standesvertretung – auf
der Grundlage des erstatteten Textvorschlags – gesprächs- und kompromissbereit
sei.
Den
Ausführungen des Konvents-Vorsitzenden schließen sich die Vertreter der
ordentlichen Gerichtsbarkeit vollinhaltlich an. Von einer Seite wird
hinzugefügt, dass man bei Besuchen im Ausland und Gesprächen mit dortigen
Gerichtshofpräsidenten (etwa jüngst in Ungarn) bereits auf diesbezügliche
rechtsstaatliche Defizite angesprochen werde.
Schließlich
wird von Präsident Dr. Korinek der Vorschlag von Dr. Schnizer
aufgegriffen und dahingehend adaptiert, dass einem neu zu schaffenden Gremium
auch nur der Präsident des OGH und die Präsidenten der 4 Oberlandesgerichte
angehören könnten und man diesem Gremium in budgetärer Hinsicht die selben
Rechte einräumen könnte wie derzeit schon dem Präsidenten des Rechnungshofs.
Dr. Schnizer sagt zu, einen Textvorschlag auszuarbeiten und so
rechtzeitig einzubringen, dass er fristgerecht (unter Berücksichtigung einer
entsprechenden Vorbereitungszeit) bis zur nächsten Sitzung am 27.10.2004 an
alle Ausschussmitglieder versendet werden kann. Er weist freilich darauf hin,
dass er hinsichtlich der Richterernennungen für die Beibehaltung der bisherigen
Ernennung durch den Justizminister eintritt.
Tagesordnungspunkt
4.: Diskussion über die Ergebnisse der vom Präsidium eingesetzten
Expertengruppe zum Thema „Handlungsformen und Rechtsschutz in der öffentlichen
Verwaltung“
Der Ausschussvorsitzende
teilt mit, dass bis zum Beginn der heutigen Ausschusssitzung noch kein
Schlussbericht der Expertengruppe eingegangen sei, weshalb eine Diskussion zu
diesem Tagesordnungspunkt nicht möglich sei; sie könnte allenfalls in der
Sitzung am 27.10.2004 nachgeholt werden.
Tagesordnungspunkt 5.: Diskussion über das
Weisungsrecht des Bundesministers für Justiz – Einrichtung eines
parlamentarischen Kontrollausschusses (auf der Grundlage der gemeinsamen
Stellungnahme der richterlichen und staatsanwaltschaftlichen
Standesvertretungen vom 24.9.2004 und der gemeinsamen Stellungnahme des
Generalprokurators beim OGH und der Leiter aller 4 Oberstaatsanwaltschaften vom
22.9.2004)
Es wird an die
Diskussion im Ausschuss vom 1. September 2004 angeknüpft. Es wird wiederum die
Forderung nach Einsetzung eines Bundesstaatsanwalts erhoben, der die
derzeit vom Generalprokurator beim OGH ausgeübten Funktionen übernehmen und vom
Parlament mit einer Zweidrittel-Mehrheit gewählt werden solle. Bis zum
Zeitpunkt dieser Wahl wären die Aufgaben weiterhin vom Generalprokurator
wahrzunehmen. Wie schon im ursprünglichen Initiativantrag der
Sozialdemokratischen Fraktion vorgesehen, solle eine einmalige Wiederwahl
zulässig sein; das Erfordernis einer parlamentarischen Zweidrittel-Mehrheit
würde der allfälligen Gefahr einer zu „regierungsfreundlichen“ Ausübung der
Funktion des Bundesstaatsanwalts vorbeugen. Diese Forderung findet jedoch im
Ausschuss keine Mehrheit.
Von einer
Mehrheit im Ausschuss wird das Modell einer parlamentarischen Kontrolle
befürwortet – etwa in Gestalt eines Ausschusses, der das Weisungsrecht des
Bundesministers (Bundesministeriums) für Justiz – und nur dieses – ex post
überprüfen solle. Der Ort der Regelung solle nicht – wie im jetzigen
Textvorschlag vorgesehen – der Art. 52a B-VG, sondern vielmehr eine neue
Bestimmung im Abschnitt B. des Dritten Hauptstücks des B-VG sein. Freilich wird
in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass die aufgrund einer solchen
Konstruktion notwendige Differenzierung zwischen externem (ministeriellem) und
internem Weisungsrecht äußerst schwierig sei. Einige Zustimmung findet die neu
in die Diskussion eingebrachte Meinung, dass anstatt der Einrichtung eines
eigenen ständigen Unterausschusses, der eine laufende Kontrolle der staatsanwaltschaftlichen
Tätigkeit suggeriere, ein „Andocken“ an den schon bestehenden Justizausschuss
vernünftiger wäre: demnach hätte der Bundesminister für Justiz die Pflicht,
alle erteilten Weisungen periodisch (etwa halbjährlich) dem Justizausschuss zu
melden. Von einer Seite wird der Einrichtung eines Kontrollausschusses nur dann
zugestimmt, wenn es nicht zu der primär geforderten Einrichtung eines
Bundesstaatsanwalts kommen sollte, und dies nur mit der Maßgabe, dass die ex
post-Kontrolle sowohl externe als auch interne Weisungen umfassen solle.
Tagesordnungspunkt 6.:
Diskussion über die verfassungsrechtliche Verankerung der Staatshaftung bei
Verletzung von nationalem Recht – Säumnis des einfachen Gesetzgebers (auf der
Grundlage des Textvorschlags von Abg. z. NR Maga. Stoisits und einer ersten
Stellungnahme von Hon.-Prof. Dr. Heller vom 10.10.2004)
Der
Ausschussvorsitzende lässt zunächst die Stellungnahme von Hon.-Prof. Dr. Kurt
Heller vom 10.10.2004 zu dem von Abg. z. NR Maga. Stoisits
erstatteten Formulierungsvorschlag an alle Ausschussmitglieder verteilen.
Die Verfasser des Formulierungsvorschlags zur
„Staatshaftung“ präsentieren kurz ihren Entwurf. Von einer Seite wird
grundsätzlich Zustimmung zu diesem Textvorschlag signalisiert, jedoch betont,
dass dieser in verschiedenen Punkten, etwa in der Frage Justiziabilität der
Staatsziele oder des Anwendungsbereichs des Abs. 5, änderungsbedürftig sei.
Im Zuge der anschließenden Diskussion, die auch
eine erste Bestandsanalyse sein und der Überarbeitung des Textvorschlags dienen
sollte, werden verschiedenste Fragen aufgeworfen: So sei etwa unklar, was unter
dem „Schaden“ im Sinn des Abs. 1 zu verstehen sei; in diesem Zusammenhang wird
auch auf die Diskussion über die nicht fristgerechte Umsetzung des so genannten
„Ortstafel-Erkenntnisses“ und darauf hingewiesen, dass sich in diesem Fall etwa
die Frage stellen könnte, ob ein unmittelbarer „Schaden wem immer“
zugefügt worden sei. Weiters wird von manchen der Hinweis auf Art. 234 EGV als
problematisch bezeichnet. Von einigen wird die Fragen der Justiziabilität von
Staatszielen, wie sie in Abs. 5 des Entwurfs vorgesehen ist, gestellt.
Insoweit in Abs. 2 des Entwurfs vorgesehen sei,
dass zur Entscheidung über Staatshaftungsansprüche aufgrund fehlerhafter
höchstgerichtlicher Erkenntnisse jedenfalls der VfGH zuständig sei, wird von
mehreren Seiten eingewendet, dass diese Frage nicht losgelöst von der
Problematik „Gesetzesbeschwerde – Urteilsbeschwerde“ diskutiert werden könne:
Sollte es tatsächlich zur Einrichtung einer Urteilsbeschwerde kommen, würde
sich das Problem der Zuständigkeit für staatshaftungsrechtliche Ansprüche
aufgrund (behaupteten) judikativen Unrechts noch viel schärfer als jetzt
stellen. Es wird darauf hingewiesen, dass der VfGH, sollte die
Urteilsbeschwerde eingeführt werden, in Zukunft in vielen Fällen „Richter in
eigener Sache“ wäre: Der VfGH hat nämlich etwa die Unterlassung der Einholung
eines Vorabentscheidungsersuchens durch die ordentlichen Gerichte oder den VwGH
schon bisher als Verletzung des verfassungsgesetzlich gewährleisteten
Grundrechts auf den „gesetzlichen Richter“ nach Art. 83 Abs. 2 B-VG beurteilt,
weil zur Auslegung unklarer gemeinschaftsrechtlicher Bestimmungen letztlich der
EuGH zuständig sei. Der VfGH hätte also zu prüfen, ob eine Frage des
Gemeinschaftsrechts vorliege, die einer Klärung durch den EuGH bedürfe. Damit
wäre der VfGH aber bei Einführung der Urteilsbeschwerde in den von ihm
beanspruchten „Staatshaftungsklagen“ aufgrund höchstgerichtlicher Entscheidungen
im Anschluss an ein Verfahren, in dem eine Urteilsbeschwerde erhoben wurde,
gezwungen zu beurteilen, ob er nicht bereits im Vorverfahren zu Unrecht das
Erfordernis der Einholung eines Vorabentscheidungsverfahrens verneint habe;
genau damit würde aber das Problem des „Richters in eigener Sache“ schlagend
werden. Andererseits wäre aber auch nach Einführung der Urteilsbeschwerde nicht
anzunehmen, dass der VfGH allein vorlagepflichtig nach
Art. 234 EGV werden würde. Damit hätte es der VfGH aber in Zukunft u. U.
bei vielen Urteilsbeschwerden mit einer bereits im Vorlageweg durch den EuGH
geklärten Rechtssituation zu tun, an der auch die Grundrechtsprüfung wenig
ändern könnte.
Letztlich besteht in der Frage der
Zuständigkeit zur Entscheidung über Staatshaftungsansprüche aufgrund
fehlerhafter höchstgerichtlicher Erkenntnisse (VfGH oder ein gemeinsamer Senat,
bestehend aus Mitgliedern aller 3 Höchstgerichte ?) weiterhin Dissens. Konsens
besteht nur insoweit, als für gemeinschaftsrechtliche Ansprüche aufgrund
legislativen Unrechts auch in Zukunft der VfGH zuständig sein solle und als man
bei der Positivierung der Staatshaftung insgesamt mit größter Vorsicht und
Zurückhaltung vorgehen solle, zumal es sich um eine auf
gemeinschaftsrechtlicher Ebene eminent dynamische Rechtsmaterie handle. Wenn
hier überhaupt etwas verfassungsrechtlich geregelt werden solle, dann lediglich
Kompetenz- und Verfahrensfragen, nicht jedoch materielles Staatshaftungsrecht.
Der Entwurf in der vorliegenden Fassung wird von der überwiegenden Mehrheit des
Ausschusses abgelehnt. Dr. Schnizer sagt jedoch zu, auf der Grundlage
des heute gewonnen Meinungsbilds fristgerecht bis zur nächsten Sitzung am
27.10.2004 (unter Berücksichtigung einer angemessenen Vorbereitungszeit) einen
modifizierten Vorschlag zur Staatshaftung auszuarbeiten.
Tagesordnungspunkt
7.: Diskussion über das zukünftige Schicksal der Kollegialbehörden mit
richterlichem Einschlag (Art. 133 Z. 4 B-VG-Behörden) und der sonstigen
weisungsfreien Verwaltungsbehörden (auf der Grundlage der in der Zwischenzeit
eingelangten Stellungnahmen und der an alle Ausschussmitglieder versendeten,
adaptierten Liste)
Es wird zunächst der Versuch unternommen, die adaptierte Liste punktuell
durchzuarbeiten; angesichts der Knappheit der zur Verfügung stehenden Zeit
einigt man sich jedoch im Ausschuss darauf, dass die Überleitung bzw.
Integration bestehender Art. 133 Z. 4 B-VG-Behörden und sonstiger
weisungsfreier Verwaltungsbehörden in die zukünftigen Verwaltungsgerichte 1.
Instanz letztlich Sache des einfachen Gesetzgebers sei. Es kann Konsens darüber
erzielt werden, dass die derzeit bestehenden weisungsfreien Behörden im Prinzip
vollständig in die zukünftigen Verwaltungsgerichte 1. Instanz eingegliedert
werden und nur ausnahmsweise selbständig bestehen bleiben sollen. Solche
Ausnahmen müsse es jedenfalls für die Finanzgerichtsbarkeit (der jetzt
bestehende Unabhängige Finanzsenat besteht erst seit gut 1½ Jahren) und könne
es für das Vergaberecht geben (Bundesvergabeamt). Bei anderen weisungsfreien Behörden,
wie etwa der Datenschutzkommission oder dem Obersten Patent- und Markensenat,
sei eine Eingliederung in die zukünftigen Verwaltungsgerichte noch fraglich.
Konsens kann weiter darüber erzielt werden, dass eine vollständige
Kontrolle aller bestehenden (und auch zukünftig bestehend bleibenden)
weisungsfreien Behörden durch den VwGH angestrebt werden solle; in diesem
Zusammenhang wird darauf hingewiesen, dass sich aus der vorliegenden
adaptierten Liste – erstaunlicherweise (oder auch nicht) – ergebe, dass die
betroffenen Gebietskörperschaften in ihren jeweiligen Stellungnahmen der
Integration einer weisungsfreien Behörde in ein zukünftiges Verwaltungsgericht
fast immer dann zugestimmt hätten, wenn dieses bereits jetzt der Kontrolle
durch den VwGH unterliege. Konsens besteht auch darüber, dass an den
zukünftigen Verwaltungsgerichten 1. Instanz auch Laienrichter beteiligt sein
sollten; diesbezüglich wird jedoch eingewendet, dass sich dieser Gedanke im
derzeit aktuellen gemeinsamen Textvorschlag Grabenwarter/Jabloner nicht
wieder finde. Es kann jedoch Konsens erzielt werden, die Laienbeteiligung
ausdrücklich verfassungsrechtlich zu verankern.[1]
Einigkeit herrscht im Ausschuss weiters darüber, dass man unter der
Voraussetzung der verfassungsrechtlich verankerten Laienbeteiligung auch die
bestehenden Disziplinargerichte und die Berufungsgerichte im Beamtendienstrecht
in die zukünftigen Verwaltungsgerichte eingliedern könne; lediglich die
Schiedsbehörden, insbesondere jene nach dem Krankenanstaltenrecht, sollten
weiterhin selbständig bestehen bleiben.
Von einer Seite
wird darauf hingewiesen, dass es etwa in Wien neben den Art. 133 Z. 4
B-VG-Behörden auch andere weisungsfreien oberste Kollegialbehörden gebe, die
zwar keine Richter in ihren Reihen hätten, in denen jedoch Mitglieder des
Wiener Gemeinderats vertreten seien. Diese Mitglieder des Wiener Gemeinderats,
die ja auch Mitglieder des Wiener Landtags seien, könnten jedoch entsprechend
den zuletzt im Ausschuss erarbeiteten Bestimmungen über die Verwaltungsgerichte
1. Instanz (vgl. Art. 134 Abs. 5 des Entwurfs Grabenwarter/Jabloner)
nicht Richter eines Verwaltungsgerichts 1. Instanz sein. Diese Problematik
könne sich etwa bei der Wiener Abgabenberufungskommission oder beim Wiener
Berufungssenat stellen, die tatsächlich Mitglieder hätten, die auch dem Wiener
Gemeinderat angehörten. Daher sei aus Sicht Wiens weiterhin der zusätzlichen
Möglichkeit zur Einrichtung von „besonderen Verwaltungsgerichten“ der Vorzug
gegenüber lediglich der Schaffung von bloßen „Sondersenaten“ mit fachkundigen
Laienbeisitzern in den Landesverwaltungsgerichten einzuräumen; genau darüber
habe man in der 12. Sitzung des Ausschusses 9 bereits Konsens gefunden.
Tagesordnungspunkt 8.: Allfälliges
Im Ausschuss wird folgender, bereits
vereinbarter Termin-„Fahrplan“ bekräftigt:
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Fertigstellung
und Versendung des Protokolls über die heutige Ausschusssitzung
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danach: Ausarbeitung des ergänzenden
Ausschussberichts
Versendung
dieses Berichts bis etwa 20./21. Oktober 2004
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27. Oktober
2004, 09.00 Uhr bis 12.30 Uhr
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28. Oktober
2004, 09.00 Uhr bis 12.30 Uhr (Endredaktion des Ausschussberichts)
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danach:
Versendung des ergänzenden Ausschussberichts.
Der Ausschussvorsitzende bedankt sich
bei allen erschienenen Ausschussmitgliedern und Vertretern für deren rege und
konstruktive Mitarbeit.
Vorsitzender des Ausschusses 9: Fachliche Ausschussunterstützung:
Univ.-Prof. Dr. Herbert Haller e.h. Dr. Gert Schernthanner e.h.